(Letzte Aktualisierung: 14.03.2021)
Die Versammlungsfreiheit ist ein Grundrecht mit einer besonderen Relevanz für die Praxis, da wohl jeden Tag irgendwo Versammlungen stattfinden. Die häufigste und juristisch bedeutsamste Form der Versammlung ist eine Demonstration.
Da Versammlungen häufig als „störend“ empfunden werden und dies in vielen Fällen auch sein wollen, um Aufmerksamkeit zu erregen, werden sie teilweise von Behörden unterbunden oder mit Auflagen belegt. Zur Versammlungsfreiheit gibt es daher eine kaum noch überschaubare Fülle von Entscheidungen der Verwaltungsgerichte, der Strafgerichte und des Verfassungsgerichte.
Daneben gibt es auch noch Versammlungen in geschlossenen Räumen. Diese spielen jedoch juristisch kaum eine Rolle, da sie nur sehr selten ein behördliches Einschreiten zur Folge haben.
Grundrecht
Wo steht das Versammlungsrecht im Grundgesetz?
Art. 8 Abs. 1 sagt:
Alle Deutschen haben das Recht, sich ohne Anmeldung oder Erlaubnis friedlich und ohne Waffen zu versammeln.
Was ist eine Versammlung?
Versammlungen sind Zusammenkünfte von mindestens zwei (teilweise drei) Personen, die einer gemeinsamen Meinungskundgebung dienen. Dabei kommt es nicht darauf an, dass es sich um eine klassische Demonstration handelt. Auch ein sonstiges Auftreten mehrerer Personen mit gemeinsamer Zielrichtung fällt darunter.
Das Bundesverfassungsgericht hat es so ausgedrückt (BVerfGE 104, 92):
Versammlung im Sinne des Art. 8 GG ist eine örtliche Zusammenkunft mehrerer Personen zur gemeinschaftlichen, auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgebung.
Reicht irgendein gemeinsamer Zweck für eine Versammlung aus?
Nein, Zweck der Versammlung muss gerade die genannte Teilnahme an der Meinungsbildung sein. Denn nur daraus ergibt sich die Bedeutung dieses Grundrechts für die freiheitlich-demokratische Grundordnung.
Die Besucher eines Fußballstadions aus Anlass eines Bundesligaspiels oder eines Konzerts sind damit keine Versammlung. Anders kann es sein, wenn Fußballfans gegen das Verbot von Pyrotechnik protestieren oder das Konzert eine politische Aussage transportieren will.
Ist eine Gegendemonstration eine Versammlung?
Ja, es reicht insoweit aus, wenn man einen Widerstand oder einen Widerspruch gegen eine andere Demonstration artikuliert. Es ist nicht notwendig, dass man sich selbst für ein bestimmtes Ziel versammelt.
Ist ein Infostand eine Versammlung?
Wenn es sich lediglich um einen Informationsstand handelt, bei dem bspw. ein Tisch aufgebaut und Material an Passanten verteilt wird, dürfte es sich um keine gemeinschaftliche Meinungskundgebung handeln. Denn hier werden in der Regel allenfalls Einzelgespräche geführt.
Anders ist es dagegen, wenn der Infostand auch Elemente der öffentlichen Meinungskundgebung enthält, also bspw. Plakate aufgestellt werden, Ansprachen stattfinden o.ä.
Fällt eine religiöse Veranstaltung unter das Versammlungsrecht?
Das ist im Einzelnen strittig.
Grundsätzlich wird man davon ausgehen können, dass Veranstaltungen der puren persönlichen Religionsausübung (z.B. Wallfahrten oder Prozessionen) keine Versammlungen sind. Wenn es dagegen darum geht, den eigenen Glauben so zu äußern, dass andere Personen beeinflusst werden, dürfte es sich um eine (religiöse) Versammlung handeln, da damit eine Teilnahme an der Meinungsbildung erfolgt.
Wonach wird in Zweifelsfällen entschieden?
Ist nicht von vornherein klar, ob es sich um eine Versammlung handelt, entscheidet die Rechtsprechung nach dem sog. „Gesamtgepräge“ der Zusammenkunft. Es kommt dann darauf an, ob ein durchschnittlicher, objektiver Betrachter die Veranstaltung als Versammlung einordnen würde.
Wann ist eine Versammlung unfriedlich?
Das Grundgesetz schützt nur friedliche und unbewaffnete Versammlungen.
Friedlich bedeutet, dass keine Ausschreitungen gegen Personen oder Sachen stattfinden und keine Gewalt angewandt wird. Waffen sind alle Gegenstände, die durch ihre Beschaffenheit oder ihre Verwendung dazu gedacht sind, andere Personen zu verletzen.
Wann eine unfriedliche oder „bewaffnete“ Versammlung vorliegt, ist jedoch schwer festzustellen. Grundsätzlich reicht es nicht, wenn einzelne Personen unfriedlich sind oder Waffen mit sich führen. Vielmehr muss es sich um eine erhebliche Zahl von Teilnehmern handeln, wobei eine genaue Quote sicher nicht festgelegt werden kann. Entscheidend ist auch das Verhalten des Veranstalters sowie der ihm nahe stehenden Personen.
Ist eine Versammlung ohne Anmeldung oder Erlaubnis zulässig?
In aller Regel nicht.
Zwar steht dies so im Grundgesetz, Art. 8 Abs. 2 GG erlaubt es aber, diese völlige Anmeldungsfreiheit durch Gesetz einzuschränken. Hiervon haben früher der Bund, heute die mittlerweile dafür zuständigen Länder Gebrauch gemacht. Die Versammlungsgesetze sehen allesamt eine Anmeldepflicht für Versammlungen vor (z.B. § 14 Abs. 1 Bundes-VersG).
Allenfalls bei Spontanversammlungen, die ad hoc aufgrund eines aktuellen Anlasses durchgeführt werden, kann dies anders sein.
Muss die Versammlung genehmigt werden?
Nein, es reicht, wenn die Versammlung angemeldet wurde und daraufhin kein Verbot ausgesprochen wurde.
In aller Regel erfolgt aber eine Anmeldebestätigung seitens der Behörde.
Darf eine nicht angemeldete Versammlung aufgelöst werden?
Nein, jede Versammlung genießt grundrechtlichen Schutz. Die Nichtanmeldung kann lediglich als Ordnungswidrigkeit oder Straftat verfolgt werden.
Gesetzliche Regelungen, die die Auflösung einer nicht angemeldeten Versammlung vorsehen (z.B. § 15 Abs. 3 Bundes-VersG), sind insoweit verfassungswidrig bzw. müssen verfassungskonform ausgelegt werden. Eine Auflösung ist nur zulässig, wenn über die Nichtanmeldung hinaus besondere Gründe hierfür vorliegen.
Ist die Anmeldepflicht verfassungskonform?
Ja.
Nach ganz herrschender Meinung ist nichts dagegen einzuwenden, dass man dem Staat vorab mitteilen muss, wann und wo eine Versammlung stattfinden wird. Dies dient zum einen der öffentlichen Sicherheit als auch dem Schutz der Versammlung selbst.
Was passiert, wenn mehrere Versammlungen zur gleichen Zeit am gleichen Ort stattfinden sollen?
Sofern es kollidierende Versammlungen gibt, gilt grundsätzlich das Prioritätsprinzip: Die zuerst angemeldete Versammlung hat damit den Vorrang, die andere muss ausweichen. Das „Verbot“ dieser anderen Versammlung ist in aller Regel zulässig, weil die Behörde faktisch keine Möglichkeit hat, sie zuzulassen.
Allerdings muss insoweit auch überlegt werden, ob nicht (insb. auf großen Plätzen) eine parallele Durchführung der Versammlungen möglich ist.
Erlaubt Art. 8 Abs. 2 GG der Behörde, jede Versammlung zu verbieten?
Nein.
Zwar sehen die Versammlungsgesetze die Möglichkeit des Verbots vor (z.B. § 15 Bundes-VersG). Allerdings kann von dieser gesetzlichen Möglichkeit nur als allerletztes Mittel und unter Berücksichtigung von Art. 8 GG Gebrauch gemacht werden.
Zunächst muss versucht werden, eventuellen Gefahren durch die Versammlung durch Auflagen, also durch Regeln für die Abhaltung der Versammlung, zu begegnen. Nur, wenn dies nicht möglich erscheint, ist ein komplettes Verbot zulässig. Dabei muss aber eine eingehende Güterabwägung zwischen der Versammlungsfreiheit und anderen Rechtsgütern stattfinden.
Wann sind Auflagen zulässig?
Eingriffe in die Versammlungsfreiheit sind nach praktisch allen Versammlungsgesetzen nur zulässig, „wenn nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bei Durchführung der Versammlung oder des Aufzuges unmittelbar gefährdet ist“ (so bspw. § 15 Abs. 1 Bundes-VersG).
Wichtig ist dabei, dass die Versammlungsfreiheit hierdurch nicht „leerlaufen“ darf. Es ist das Wesen einer Versammlung, dass sie gewisse Störungen verursacht, das alleine darf also nicht zum Anlass für Beschränkungen gemacht werden.
Was ist eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit?
Insgesamt muss diese Gefahr ein erhebliches Gewicht und auch eine verfassungsrechtliche Bedeutung haben, um eine Einschränkung der Versammlungsfreiheit rechtfertigen zu können.
Dies ist anzunehmen, wenn aus der Versammlung heraus Straftaten zu erwarten sind. Ob die Begehung bloßer Ordnungswidrigkeiten ausreicht, ist dagegen umstritten.
Was ist eine Gefahr für die öffentliche Ordnung?
Die öffentliche Ordnung sind die (meist ungeschriebenen) aktuell anerkannten Regeln für ein geordnetes menschliches Zusammenleben.
Gefährdet ist diese, wenn die Art und Weise der Versammlung, nicht also ihr Inhalt, als einschüchternd oder übergriffig gegenüber Unbeteiligten wahrgenommen würde. Auch die planmäßige Wahl bestimmter symbolträchtiger Tage oder Orte kann darunter fallen. Bloße Provokationen sind dagegen zulässig.
Wann liegt eine unmittelbare Gefährdung vor?
Eine bloß abstrakte, theoretische Gefahr reicht nicht, da ansonsten fast jede Versammlung verboten werden könnte. Ebenso wenig reichen Unterstellungen hinsichtlich der Motive der Veranstalter oder Teilnehmer aus.
Eine unmittelbare Gefahr kann sich nur daraus ergeben, dass konkrete Erkenntnisse vorliegen, dass ohne ein Eingreifen mit hoher Wahrscheinlichkeit Gefahren für die geschützten Rechtsgüter drohen.
Vorkommnisse bei früheren Versammlungen können als solche Erkenntnisse herangezogen werden, jedoch nur, wenn sie dem nunmehrigen Veranstalter zuzurechnen sind.
Was ist die „Polizeifestigkeit der Versammlung“?
Alle Bundesländer haben spezielle Polizei- und Sicherheitsgesetze, die es den Behörden erlauben, für die alltägliche öffentliche Ordnung zu sorgen. Diese sind aber bei Versammlungen in der Regel nicht anwendbar, weil sonst das Versammlungsgrundrecht unterlaufen würde.
Kann die Polizei bspw. Platzverweise erteilen und Menschen den Aufenthalt an bestimmten Orten normalerweise untersagen, gilt dies bei einer Versammlung nicht, da hier Spezialregeln über den Ausschluss aus Versammlungen gelten.
Kann eine Versammlung aus Angst vor gewalttätigen Gegendemonstranten verboten werden?
Früher kam es häufig vor, dass insbesondere rechtsextreme Versammlungen verboten wurden, weil davon ausgegangen wurde, dass es gewalttätige linksextreme Gegendemonstrationen geben wird.
Dieser Praxis hat das Bundesverfassungsgericht mehrfach einen Riegel vorgeschoben.
Demnach ist es so, dass die zuerst angemeldete Versammlung grundsätzlich die Priorität genießt. Ihr kann nicht durch die nachfolgende Anmeldung einer Gegendemonstration die Berechtigung entzogen werden. Außerdem wäre dies eine erhebliche Einschränkung der Versammlungsfreiheit, wenn eine friedliche Demonstration darunter leiden müsste, dass ihre Gegner unfriedlich vorgehen.
Daher müssen sich in diesem Fall die behördlichen Maßnahmen in erster Linie gegen die Gegendemonstration richten. Dies gilt nur dann nicht, wenn ein sog. „polizeilicher Notstand“ zu befürchten ist, wenn also die Polizei trotz Hinzuziehung weiterer Sicherheitskräfte nicht in der Lage wäre, die Sicherheit der Versammlungen zu gewährleisten. Das wiederum darf nicht nur behauptet, sondern muss genau dargelegt werden.
Kann eine Demonstration wegen ihres Ziels verboten werden?
Grundsätzlich nicht.
Die Versammlungsfreiheit gilt unabhängig von der politischen Haltung der Veranstalter oder Teilnehmer. Das Grundrecht ist nicht an eine „sinnvolle“, „wünschenswerte“ oder „demokratische“ Gesinnung gebunden. Auch, dass es sich um eine „extremistische“ Gruppierung handeln soll, ist allein kein Verbotsgrund.
Die einzige Ausnahme normiert § 15 Abs. 2 Bundes-VersG und einige Landesgesetze:
(2) Eine Versammlung oder ein Aufzug kann insbesondere verboten oder von bestimmten Auflagen abhängig gemacht werden, wenn
1. die Versammlung oder der Aufzug an einem Ort stattfindet, der als Gedenkstätte von historisch herausragender, überregionaler Bedeutung an die Opfer der menschenunwürdigen Behandlung unter der nationalsozialistischen Gewalt- und Willkürherrschaft erinnert, und
2. nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung konkret feststellbaren Umständen zu besorgen ist, dass durch die Versammlung oder den Aufzug die Würde der Opfer beeinträchtigt wird.
Das Denkmal für die ermordeten Juden Europas in Berlin ist ein Ort nach Satz 1 Nr. 1. Seine Abgrenzung ergibt sich aus der Anlage zu diesem Gesetz. Andere Orte nach Satz 1 Nr. 1 und deren Abgrenzung werden durch Landesgesetz bestimmt.
Hier werden also ganz explizit bestimmte Äußerungen an bestimmten Orten untersagt bzw. zum Aufhänger für Versammlungsbeschränkungen erklärt – nämlich solche, die die Würde von NS-Opfern verletzen könnten. Dies ist angesichts der dauerhaften Bedeutung des NS-Regimes und des Holocausts für die deutsche Politik und Gesellschaft wohl (ausnahmsweise) grundgesetzkonform.
Dürfen für eine Versammlung Gebühren verlangt werden?
Ausnahmen bestehen lediglich für Gebühren zur Müllbeseitigung sowie für Auflagen, die eine konkrete, vom Veranstalter verursachte Gefahr abwehren sollen.
Gelten die allgemeinen Gesetze auch auf der Versammlung?
Grundsätzlich ja.
Auch im Rahmen einer Versammlung gelten die allgemeinen gesetzlichen Regeln: Man darf niemanden beleidigen, verfassungswidrige Symbole sind verboten, es dürfen keine Drogen konsumiert werden usw.
Allerdings darf die Anwendung von allgemeinen Gesetzen nicht dazu führen, dass es einen einschüchternden Effekt auf Versammlungsteilnehmer hat.
Gilt die Versammlungsfreiheit auch während der „Corona-Pandemie“?
Ja.
Soweit Corona-Verordnungen einzelner Bundesländer anfangs Versammlungen in der Regel verboten haben, waren diese verfassungswidrig oder jedenfalls so auszulegen, dass unter besonderer Berücksichtigung der Versammlungsfreiheit die Versammlungen mit entsprechenden Vorkehrungen zuzulassen sind.
Die aktuellen Verordnungen sehen meist Mindestabstände und weitere Vorkehrungen vor, um Infektionen möglichst zu verhindern. Dies dürfte grundsätzlich verfassungskonform sein.
Da die Gesundheit der Bevölkerung ebenfalls ein bedeutendes Rechtsgut ist, wären daneben auch weitere Hygiene-Auflagen denkbar. Unzulässig wären dagegen Auflagen, die die Versammlung sinnlos machen oder ihre Wirkung aufheben (z.B. maximal 50 Demonstranten auf dem Münchner Marienplatz oder Plexiglaskästen für alle Teilnehmer).
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